枫桥经验与人大代表参与城乡社区基层治理

                                                    韦栋梁 

 

内容提要：枫桥经验是基层人民智慧的成果，经过五十五年的积累，成为基层治理的有效良方。人大代表作为人们的代表，来自于人们，服务于人们，在基层治理中有着天然的优势。通过建立完善的机制，畅通人大代表与人们群众的沟通渠道，使人大代表在该机制下能够发现基层矛盾，参与到基层矛盾的化解，保障社会稳定与经济发展。

关键字：枫桥经验、基层治理、人大代表、化解矛盾

前言

浙江省诸暨县枫桥镇干部群众在二十世纪六十年代初期创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，1963年，经毛泽东同志批示，各地纷纷试点、效仿，不断地丰富枫桥经验的内涵。如今，枫桥经验仍未过时，经过五十五年的不断积累和总结，枫桥经验的内涵和外延也在不断扩大，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”成为枫桥经验的当今含义。

我国作为人民民主专政的代议制国家，人大代表由选民或下级人民代表大会选举产生，代表人民依法行使国家权力。作为人民群众的代表，如何更好地发挥人大代表的主体作用，化解基层矛盾，促进经济与社会协调发展，是我国人民代表大会制度的应有之义。因此，人大代表参与到城乡社区基层治理是化解社会矛盾的重要组成部分。

一、经济发展导致基层矛盾的增加，传统的基层矛盾化解方法弊端凸显

社会不同利益主体之间或者不同利益主体与其他社会个体之间因利益失衡产生的对立和冲突，称之为社会矛盾。马克思认为，随着经济基础的变革，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。改革开放以来，我国经济飞速发展的同时，也导致了各种利益群体的出现，各种利益群体相互竞争促进了我国市场经济的进一步的发展，但随着社会人员流动性增加，我国社会内部摩擦也随之增多，基层矛盾的产生增加了社会的安全风险。

中国的社会关系经过五千年的历史沉淀，“尊血亲、重人伦”的观念深入人心，“熟人”成了这个社会最活跃的代名词。在这么一个“熟人”社会中，政府的行政管理尤其是基层的社会管理，主要采取说教、教化的方式使被管理者“心服口服”，从而化解矛盾。这种矛盾化解模式在经济相对落后、人员流动不大的情况下能起到不错的效果，但现今经济、科技发展飞快，各种资讯应接不暇，人民的视野得到前所未有的开阔，人员的流动很大，加上生活节奏的加快，这样一种“慢条斯理”的传统矛盾化解模式就显得力不从心。

在法治社会，法律是解决社会矛盾的有力工具，其有着国家暴力机关保证强制实施，因此，随着经济社会的发展，社会矛盾的基数的增大，其中大部分社会矛盾都在法院得到解决，但同时使得各地法院长期超负荷工作，案多人少的矛盾凸显，法官的办案压力很大。要解决法院案件多的问题，最根本的方法是全面提高全国人民群众的法律知识水平，从知法到懂法再到守法，在一个大的法律框架下构建诚信社会，如此这般，社会矛盾将会得到显著降低，但是，这仍有很长的路要走，在此之前，我们需要摸索出一些不同的矛盾解决模式，在化解矛盾的同时，促进社会经济的发展，因此，在城乡社区基层治理中化解基层矛盾尤为重要。

二、人大代表实践枫桥经验拥有天然的优势

（一）传统思想的枷锁致使部分人民群众不希望公权力介入纠纷

随着法治社会的逐步建立，人民群众的法律意识逐步增强，但基于法律知识的缺乏及理解能力的不足，部分群众“生不入官门”的传统思想仍然根深蒂固，加上个别政府职能部门违法行政的案件偶有发生，使得一些思想传统的地区公权力化解矛盾的社会效果不够好。

改革开放以来，部分人民群众缺乏必要的法律知识，但维权意识却在不断增强，加上政府与人民群众存在着天然的行政管理与被管理关系，部分人民群众就会产生“叛逆性”，亦即不去考虑政府职能部门协调化解矛盾是否公正，都会将自己放在政府的对立面，认为政府工作人员是对方的“熟人”，会偏帮对方，并自诩“众人皆醉我独醒”，怀疑一切，为政府化解社会基层矛盾造成了一定的障碍。

（二）人大代表拥有广泛的代表性

作为人民民主专政的代议制国家，人大代表由选民或下级人民代表大会选举产生，代表人民依法行使国家权力，与政府职能部门及其工作人员相比，人大代表来自各行各业，有着广泛群众基础，代表着人民群众的利益。其中乡县两级人大代表由当地拥有选举权的选民直接选举产生。由此可见，人大代表来自于人民，根植于人民，只有人大代表依法履职才能为人民造福。

人大代表独立地行使职权，这是我国各级人大代表和本级行政区域内选民关系的基本特征。人大代表既可代表自身利益, 也可是代表选民利益，但更多的应是选民利益，人大代表便是这么一个利益的结合体，其可以独立判断本级人大代表会议行政区域内人民的意志和利益。

（三）人大代表更容易发现基层矛盾

人大代表是人民表达诉求的重要窗口，其体现了人民群众的利益，在其选区或选举单位中有着广泛的群众基础，特别是直接选举产生的乡县两级人大代表，他们扎根于选区人民群众，在选区选民中拥有一定的影响力和号召力，容易获得选区选民的信赖和支持。作为人民的代表，其更容易站在人民的角度看问题，人民群众亦更容易接受人大代表协助处理纠纷。因此，人大代表更容易发现基层中存在矛盾。

与作为公职人员的政府工作人员不同，人大代表的非公职身份，使矛盾一方的群众更容易接受——“我选举的人大代表是不会偏袒对方”，从人情社会上更容易化解矛盾。再者，人大代表来源于各行各业，能从不同的角度看问题，能为矛盾的解决提供不同的创新方案。

三、现今人大代表在参与城乡社区基层治理中存在的问题

    人大代表在选举其的人民群众中有着一定的人格魅力，在参与城乡社区基层治理中存在天然的优势，更有利于化解社会基层矛盾，但在实践过程中仍然存在一些问题：

    （一）现乡县两级人大代表制度在实施上存在的问题

    （1）代表选举过程中容易产生舞弊，无法选举合格的人大代表

在乡县两级人大选举过程中，因监督工作不到位，是很容易产生舞弊行为的。湖南衡阳贿选案、辽宁贿选案等人大代表贿选案轰动一时，现在仍然历历在目。

在一些高校、较大的企业等，因为其选民人数较多，一般单独划分为一个选区，而这些选区中，候选人与选民之间往往存在着一定的行政管理关系，这样的选举本身往往会存在问题，一些单独作为选取的单位企业无疑是重灾区。数年前，笔者在求学时就亲身经历了一次人大代表选举舞弊事件，笔者当时所在的学校将部分学生登记为选民后，安排并非选民的学生前往投票，目的是为了学校的教职工能顺利当选。而在企业，一些企业家参与的选举人大代表时往往会以“奖金”的形式奖励参与投票给自己的员工，从而达到全票或高票数当选的目的。尽管企业家参政的动机多种多样，但试图“运用政治资源来为其生存和发展寻求政治上的保护”则是他们共同的、最核心的动机和诉求。[]这样选出来的代表，无论怎样去发挥人大代表的主体作用，其结果也只能是为己谋私而已。

（2）代表缺乏履职的意愿

往往会存在这样一种情况，选民不了解人大代表，人大代表没有深入了解民情，无论是順向还是逆向的表达诉求道路均不通畅。

笔者随机向30名路人做了一个小型的调查，样品人数虽小，但所反映的问题却不容忽视。当问及是否认识所在选区的人大代表时，大部分人给予了否定的答案。

 

当问及是否有听取过人大代表的述职报告时，所有受访人均表示没有听取过且不知道有此事。

 

当问及对所在选区人大代表的了解程度时，绝大部分人都不认识或者只知道名字，选择熟悉的大多是在这些人大代表当选前便已认识。

 

从这次简单的街头调查中我们可以知道，大多数选民对代表自己的人大代表是不了解的，这其中有选民选举意识不高的原因，但更多的是某些代表执行职务意识不高，将人大代表作为一种荣誉看待，很少认识到其所担负责任的重大，也未感受到压力的巨大。[]

（3）部分人大代表执行代表职务流于形式

现行《代表法》规定，在人大闭会期间，人大代表的活动“以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”。其目的是为了体现民主集中制、集体领导，但往往缺流于形式。

目前，代表在闭会期间集体开展活动的方式主要有：1.对本级或者下级国家机关或有关单位的工作进行集中视察；2.代表根据安排开展专题调研；3.县级以上应邀列席人大常委会会议或者有关专门委员会会议；4.参加本级人大常委会或主席团组织的执法检查等其他活动；5.通过组成代表小组，分工联系选民，反映人民群众的意见和要求。

所谓“视察”，往往事前做好安排，被“视察”单位做好准备，代表“视察”犹如走马观花、公费旅游，根本“察”不出什么问题，更别说提出“批评建议”了，最多也就提出几个不痛不痒的缺点。

（4）部分人大代表履行代表职务的能力不足

“代表的最大好处，在于他们有能力讨论事情。人民是完全不适宜于讨论事情的。”[]宪法意义上的“代表”是“达到年龄、智力健全的每一个人都分享向议会派送代表的权利，并通过他的代表参与政府和立法。在理论上，当选代表是一位代议者，他选自群体，应该按他认为最好的方式而行事”。[]人大代表来自各行各业，身份不同，能力自然不同。受制于自身的学识与经历，很多代表缺乏必要的专业知识。我国现行的做法是，先选出人大代表，再统一进行培训，教会人大代表如何做人大代表。[]可想而知这样的培训效果如何，专业知识并不是简单的几次培训课就可以得到的，更何况代表们还有本职工作，不可能下大力气去学习这些专业知识，这样的结果就直接导致了部分代表的履职能力不足。

    （二）人大代表在参与社区治理时怠于行使对重大事项决定权

人大代表在参与城乡社区基层治理的重要手段，便是在基层的重大事项决定权，其可以通过该决定权倒逼基层政府依法行政。但在现阶段地方人民代表大会缺乏对本地区重大事项的有效决策，往往扮演的是走过场的程序性角色。有学者归纳为“四多四少”，即“提出意见建议的多，作出决议决定的少；被动例行的多，主动行权的少；决定事项程序性的多，实质性的少；决定内容抽象空洞的多，具体指向的少”。[]人大及其常委会选择议题的质量，决定着人大工作的成效，而议题，则是由人大代表提交的。根据《中华人民共和国选举法》第二十四条规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”我国人大代表最大的特点就是来源于广大人民群众，不同于英美国家的专职议员，我们的人大代表来自于各行各业，大部分低学历的代表缺乏对地区重大事项的审查能力。人大代表来自各行各业，身份不同，能力自然不同。受制于自身的学识与经历，很多代表缺乏必要的专业知识。我国现行的做法是，先选出人大代表，再统一进行培训，教会人大代表如何做人大代表。[]又因人大代表的身份是兼职性质的，使得他们缺乏对重大事项深入探讨的时间及精力。人民代表大会的会期过短，且会议时间固定，无法做到对重大事项的及时审议。

一些地区的重大事项，例如工业园的选址问题，涉及到城市规划、环保、交通等方方面面，这些都需要一群拥有专业知识的人来规划、评估，大部分的地方人大代表均不具备这样的能力，这就导致了在重大事项的报告审查时无法做到细致，甚至只能人云亦云地举手投票而已。

   

    四、域外议员参与社会治理的经验——新加坡国会议员通过接待选民制度参与社会治理，化解社会矛盾

新加坡国会议员接见选民制度是新加坡前总理李光耀亲自倡导，并在人民行动党成立十五周年时正式确立。与我国人大代表一样，新加坡的国会议员具有不同的职业背景，大部分为兼职的国会议员。国会议员接待民众活动安排在议员选区内，均在业余时间进行，通常在晚上举行，地点以社区活动中心、社区幼儿园等社区公共场所为主，一般八点钟开始，但没有规定结束的时间，要等最后一名选民离开，议员的接待工作才能完成。整个接待过程按到达先后顺序依次进行，分为登记、记录、草拟信件、议员接待、分类处理、答复六个步骤。政府部门或有关机构收到议员的信件后，必须在一周内直接回复当事人，如果当事人不认可，可以继续向议员反映。对于民众反映问题的最终处理结果，不仅要告知议员和本人，还要记录存档。[]

新加坡国会议员大部分为兼职议员，这点与我国人大代表相似，在联系群众、倾听群众诉求、协助化解矛盾上的经验值得我们借鉴。我国地方性探索取得了不错的成效，其中浙江省温岭市于2008 年8 月在箬横创建了第一家人大代表工作站，至今已建立44家代表工作站，实现了该市全覆盖。[]上海市浦东区周浦镇在每个社区成立“ 人大代表接待室”，每个村成立“人大代表之家”，每月安排接待日活动，定期组织人大代表向选民述职。[]泌阳县的市、县人大代表划片包干，负责居住地区域的矛盾化解工作，确保小事不出组、大事不出村、每月无案件、全年无信访。[]这正是枫桥经验所提倡的矛盾化解在基层。每个地方的试验成效不同，成效虽有高低，出彩之处很多，但仍未得到有效推广，要把试验成果转化为现实的社会效果，仍有很长的路要走。

五、人大代表如何参与城乡社区基层治理的建议

（一）发挥人大代表的主体作用

第一，应打破现有的人大代表选区结构。《选举法》规定了选区的划分，允许根据工作单位来划分选区，其实这是毫无必要的，这样选举的代表结果只会是谁也不代表。应该坚持由经常居住地来划分选区为主，一般的党政机关、企业事业单位的选民应在其经常居住地的居委、村委等参与选举投票，一些大型的工厂企业因工人动则上千过万，如深圳富士康，这些企业自身人数众多，可以作为例外独立形成选区，但这种例外不应成为常态。

第二，应打破人大代表候选人的身份限制。能者为之，而不是诸如少数民族必须要有代表、农民必须要有代表等等。考察一名人大代表是否适格，不是考虑他的身份，而是考察他的能力与是否为民。

第三，应严格人大代表候选人参选的素质条件。一个人的素质主要体现在知识和阅历上，没有专业的知识没有丰富的阅历即使当选也只会力不从心。提交议案、审议报告等属于专业范畴，除了发现问题还应为该问题提出可行的解决问题的方案，这些均非一般人能够胜任。

（二）建立人大代表基层矛盾化解制度

大部分矛盾来源于基层，基层稳定关系到国泰民安，“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的枫桥经验起到关键作用，人大代表在维护基层稳定、化解基层矛盾有着天然的优势。

笔者认为，完善的基层矛盾化解机制有两种，一种属于公权机制下的化解机制，另一种属于非公权机制下的化解机制，人民代表大会虽为权力机关，但其代表却来源于人民，人大代表作为人民的代表，其协助化解基层矛盾属非公权机制。人大代表协助化解基层矛盾，主要有以下两种思路：

第一，依托定期的群众接待化解矛盾。将基层人大代表划分片区，依托与人民群众密切联系的基层自治组织——居民委员会或村民委员会，向人民群众公开人大代表的公开接待时间、地点，如约定每周星期五晚上在镇街广场、活动室等。人民群众通过人大代表接待活动表达自己的诉求，若能当场解决的即当场解决，若不能即应定期协助其向有关政府部门寻求帮助，并在整个过程中督促落实。

第二，建立定期的人大代表走访基层机制。将县镇人大代表划分为若干负责片区，由人大代表应定期走访，了解基层的近况，为参与基层治理提供支持。通过走访基层，与人们群众聊天谈心，从人们群众的视角观察基层事务，这样就能够发现一些平时发现不到的社会矛盾发生点，如人际矛盾、民生民情等。通过发现问题，再到解决问题，这个过程要比问题已经发生再想办法解决要来得更好，更有利于维护社会稳定。

人大代表是经由人们选举出来的，这不仅仅是一份荣誉，更多的是一份责任，正值枫桥经验五十五周年之际，人大代表应发挥其主体作用，学习枫桥经验成果，积极投身参与基层治理，在人民群众中发现社会基层矛盾，与党和政府一起化解社会基层矛盾，将社会矛盾化解在萌芽阶段，使社会效果达到最大化，为社会稳定、国家长治久安打好基础，为我国的社会和经济发展保驾护航。

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